“十三五”脱贫攻坚规划专家系列解读之五：
加大体制机制创新 为打赢脱贫攻坚战提供坚强保障

在各种规划中，“保障措施”旨在为规划实施提供支撑，以防出现“规划规划，墙上挂挂”的结果。《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称“《规划》”） 中的“保障措施”，以扶贫供给侧的结构性改革为核心，确定了“五重机制”、“五项政策”、“三大措施”构成的支撑体系。

一、“五重机制”破解扶贫供给侧结构性难题

《规划》确定的第一层次“保障措施”是机制创新：

一是精准扶贫脱贫机制。扶贫对象瞄准偏离、扶贫项目“名实分离”，一直是扶贫开发面临的深层挑战。这种局面与扶贫对象基础能力差、利用机会的竞争力不足有关，也与自上而下、自外而内开展扶贫开发面临信息不对称等约束条件有关。《规划》提出通过建档立卡、正向激励等措施，健全贫困人口精准识别与动态调整机制、精准施策机制、驻村帮扶机制和贫困退出机制，促进实现精准扶贫精准脱贫。这些措施抓住了现代信息技术为克服信息不对称问题带来的机遇，也抓住了通过正向激励改变扶贫资源竞争行为这个关键节点。

二是扶贫资源动员机制。推进脱贫攻坚，既要重视投入资金，更要重视用好资金。投入方面，《规划》抓住贫困问题的“公共性”，强调要发挥政府投入的主导作用，广泛动员社会资源，确保投入力度与脱贫攻坚任务相适应。使用方面，《规划》聚焦竞争机制和社会力量的作用，明确了推广政府购买服务等实现途径，提出要鼓励社会组织承接东西部扶贫协作等渠道具体项目的实施，抓住了扶贫供给侧结构性改革的一个关键点，即发挥政府、市场、社会各自的优势。

三是贫困人口参与机制。没有贫困人口的参与，扶贫供给就不可能有效回应需求。但自上而下推进的脱贫攻坚工程很容易出现“上面动而下面不动”的情形，上面越急，这个问题就越容易出现。为此，《规划》提出了构建贫困人口参与机制的四条措施：充分发挥村组干部的引领作用和致富带头人的示范作用，大力弘扬自力更生、艰苦奋斗精神；加强责任意识、法治意识和市场意识的培育；健全贫困人口利益表达机制；强化贫困人口参与的组织保障机制。每条措施都包含很大探索空间。

四是资金项目管理机制。贫困问题成因复杂，对症干预非常重要，须给予地方政府特别是县级政府更多灵活施策的权利。《规划》提出，一方面要优化财政涉农资金供给机制，支持贫困县围绕突出问题整合使用相关资金；另一方面要加强扶贫资金项目监管，保障其在阳光下运行。以贫困县为单元，放开资金使用权与加强监管相结合，是扶贫资源配置体制的重大突破。

五是考核问责激励机制。早在《国家八七扶贫攻坚计划》中，中央就提出贫困县要把扶贫开发作为中心任务。但由于缺乏有效激励机制，这个要求一直没有得到落实，地方官员竞相追逐的是GDP等对个人升迁更有用的政绩。《规划》多管齐下，提出实施脱贫攻坚责任制、落实贫困县约束机制、建立健全第三方评估机制、建立年度脱贫攻坚逐级报告和督查巡查制度等重大措施，为地方官员转变政绩观、切实以贫困治理为第一要务注入了强劲动力。

二、“五项政策”推动扶贫资源精准有力供给

《规划》提出的第二层次“保障措施”是支持政策：

一是财政政策。财是政的基础，对于扶贫开发来说尤其如此。就增加投入，《规划》提出中央和省级要发挥更大作用。就分配资金，《规划》要求农业综合开发等涉农资金要明确一定比例用于贫困村；各部门安排相关政策项目要最大限度向贫困地区、贫困人口倾斜。